Outsourcing von IT-Projekten des Bundes wird in Frage gestellt

Die Finanzkontrolle kritisiert ein IT-Projekt des Bundes mit einer griechischen Firma. Die zuständige Bundeskanzlei stimmt zu und erklärt es zum Lehrstück.
 
Das Ziel eines IT-Projektes der Bundeskanzlei ist die Modernisierung der Bundesrechtsplattform, die täglich Tausende Personen besuchen. Das bestehende System ist eigentlich vor Jahren am Ende seiner Lebensdauer angelangt. Die Plattform verwaltet das Kompetenzzentrum Amtliche Veröffentlichungen (KAV) der Bundeskanzlei (BK). Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat das Projekt unter die Lupe genommen. "Das Projekt wird insbesondere aufgrund der Anzahl der Anwendungsfälle und des Umfangs der spezifischen Entwicklungen als komplex eingestuft", so die EFK.
 
Den Zuschlag für die Entwicklung einer neuen Lösung hatte European Dynamics mit Sitz in Griechenland in Form eines Werkvertrags erhalten. Die Firma hat laut EFK-Bericht schon andere Aufträge aus Bern erhalten: "Der Lieferant hat in den letzten drei Jahren sechs Ausschreibungen für IT-Entwicklung und Beratung in der Bundesverwaltung erhalten."
 
Involviert sind neben der BK und European Dynamics auch das Bundesamt für Informatik (BIT).
 
European Dynamics liefert laut Bericht nun aber nicht wie vorgesehen. Die EFK ist zum Schluss gekommen, dass die angestrebten Ziele nicht erreicht werden. Im Bericht bezeichnet sie die Situation zum Prüfzeitpunkt als "heikel".
 
Die EFK beanstandet mehrere Punkte. Das wird das Projekt verteuern. Veranschlagt wurden ursprünglich Kosten von insgesamt 14,7 Millionen Franken. Bereits 2016 nach dem Entscheid zur Auslagerung der Entwicklung wurden weitere 4,2 Millionen Franken validiert, wie die EFK schreibt. Sie befürchtet, dass es zu weiteren Budgetüberschreitungen kommen wird. "In Anbetracht der aktuellen Dynamik beurteilt die EFK die Aussichten als wenig verheissungsvoll", heisst es im Bericht.
 
Nach Angaben der Bundeskanzlei verursachte die Verspätung bisher in der Bundesverwaltung Mehrkosten von rund 1,8 Millionen Franken. Zu einer Erhöhung der Entschädigung an den Lieferanten führe die Verspätung nicht, hält die Bundeskanzlei ihrerseits fest.
 
Das KAV-Projekt hat eine lange Geschichte. Nach einem ersten 2010 abgebrochenen Versuch startete das KAV dieses Projekt zur Systemmodernisierung 2014 neu.
 
EFK: "Risikomanagement ist zweckmässig"
Der Bundesverwaltung macht die EFK keine Vorwürfe: Insgesamt werde das Projekt gut geführt, schreibt sie. Die Projektdokumentation sei von sehr hoher Qualität, die Führungsprozesse seien der Komplexität angepasst. Auch die Organisation des Risikomanagements sei insgesamt zweckmässig.
 
Das Problem ist die Zusammenarbeit mit dem Lieferanten. So würden Projektfristen um zwei bis sechs Monate überschritten, sodass die Lebensdauer des derzeitigen Uralt-Systems verlängert werden müsse, bemängelt die EFK. Die Lieferungen des Dienstleisters entsprächen auch nicht den vorgegebenen Qualitätskriterien.
 
Die räumliche Distanz zu den Entwicklern in Griechenland erschwere zudem die Projektumsetzung, stellt die EFK fest. Dies wurde schon am Ende der Konzeptionsphase festgestellt. "Die Forderung der BK, die Entwickler vor Ort in der Schweiz zu haben, wurde letztendlich nicht umgesetzt. Moderne Kommunikationsmittel ersetzen die Möglichkeiten der Zusammenarbeit vor Ort nur teilweise. Zumindest stellt die Sprache kein Problem dar, da Entwickler und Ansprechpartner deutsch sprechen. Viele Reisen, Entwickler, Auftraggeber und Projektmanager müssen jedoch die Distanz ausgleichen", heisst es im Prüfbericht.
 
Die Qualität der Griechen gab auch zu Unstimmigkeiten Anlass. Offenbar lehnte die BK mehrere der zehn vereinbarten Iterationen ab. "In Anbetracht der festgestellten Verzögerungen und Mängel" musste die anfängliche Anzahl der Iterationen von zehn auf 16 erhöht werden. "Der Lieferant argumentiert, dass neue Use Cases eine Erhöhung der Anzahl von Iterationen rechtfertigen. Die BK widerspricht diesem Punkt", so der Prüfbericht.
 
Auch bei den Arbeitsmethoden gibt es merkliche Unterschiede zwischen Bern und Griechenland: "Auf der Seite der Bundesverwaltung wird die Implementierungskomponente des neuen Systems gemäss HERMES 5.1-Methodik verwaltet. Der Lieferant verwendet die HERMES-Methodik nicht für seine Arbeit", so der EFK-Bericht, "daher fehlt ein gemeinsames Repository für das Projektmanagement".
 
Nicht zuletzt gebe es in der Auffassung von Verpflichtungen und den Prioritäten "erhebliche Differenzen". Die Bundeskanzlei hat zum Prüfzeitpunkt Notfallpläne aktiviert. Die EFK schreibt, sie halte das angesichts der angespannten Situation mit dem Lieferanten für gerechtfertigt.
 
Problemfelder Werkvertrag und Kommunikation
Die Bundeskanzlei, die Stabsstelle des Schweizer Bundesrates, widerspricht der Beurteilung nicht. Ein Grund der Probleme liege im Werkvertrags-Modell. "Die Steuerung des Lieferanten erfolgt in einem solchen Vertragsverhältnis über die vertraglich vereinbarten Lieferobjekte. Der BK stehen somit die klassischen Führungsinstrumente (Massnahmen definieren, Aufträge erteilen, Sanktionen bei Nichtbefolgung) nur sehr beschränkt zur Verfügung", schreibt die BK in einer Stellungnahme.
 
Zur Lösung der aktuellsten Probleme folgt die BK Empfehlungen der EFK, in persönlichen Meetings mit Projektleitungs- und der Steuerungsebene mehr Verbindlichkeit ins Projekt zu bringen und mehr Termintreue anzustreben. Auf technischer Ebene, empfiehlt die EFK, "müssen kollaborative Plattformen, die den gesamten Implementierungsprozess abdecken, externen Entwicklern zugänglich sein. Das BIT muss seine Anstrengungen in dieser Richtung fortsetzen."
 
Ausserdem will die BK die Arbeit der griechischen Firma in andern IT-Projekten des Bundes mit dem BBL und den involvierten Beschaffungsstellen diskutieren.
 
"Keine Gewähr für wirtschaftlichsten Zuschlag"
Aus Sicht der BK werfen diese und weitere Erfahrungen mit IT-Projekten aber grundsätzliche Fragen zu öffentlichen Beschaffungen auf.
 
Dem Preis komme bei der Beurteilung der Offerten verständlicherweise ein hohes Gewicht zu, schreibt sie. Qualitätsprobleme im Verlauf des Projektes könnten aber zu hohem Mehraufwand bei der Bundesverwaltung führen, der den vermeintlich tieferen Preis mehr als kompensiere. "Der Beschaffungsprozess gibt somit keine Gewähr dafür, dass die insgesamt wirtschaftlichste Offerte zum Zug kommt", so die BK.
 
Gerade bei Ausschreibungen, die eine längere Zeitdauer abdeckten, würden Anbieter mit Sitz in der Schweiz wegen der hohen Stundenkosten faktisch vom Wettbewerb ausgeschlossen, schreibt die BK. Bei Anwendungen, die ein detailliertes Verständnis der Materie und eine hohe Nähe zum Kunden verlangten, bestehe aber die Gefahr, dass eine Entwicklung im Ausland mit Qualitätseinbussen einhergehe.
 
Schlechte Erfahrungen mit Lieferanten müssten in die Bewertung von Offerten bei zukünftigen Beschaffungen einfliessen können. Nur so könnten bessere Beschaffungskonditionen erzielt werden.
 
Outsourcing nicht immer sinnvoll
Die BK fordert, dass die vermuteten Effizienzgewinne einer externen Vergabe in Bezug gesetzt werden zum Aufwand für die Erstellung des Vertragswerks und dessen Durchsetzung. "Es stellt sich die Frage, ob die Vorteile einer Outsourcing-Strategie im Vergleich zu einer Insourcing-Strategie im Bereich der IKT tatsächlich überwiegen", heisst es in der Stellungnahme.
 
Ein Teil dieser Fragen ist Gegenstand der laufenden Totalrevision des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen. Andere sollen im Gespräch zwischen den Beschaffungsexperten, den Leistungserbringern und den Leistungsbezügern der Bundesverwaltung vertieft werden. Die BK empfiehlt der EFK, bei Prüfungen von IKT-Projekten "jeweils auch Fragen wie diese" abzuklären.
 
Die EFK-Prüfung fand im April/Mai 2018 statt, der Prüfbericht samt Stellungnahmen datiert vom 27.8.2018 und wurde erst jetzt veröffentlicht. (mag/sda)