"Niemand will diese heilige Kuh angreifen"

EFK-Direktor Michel Huissoud bilanziert, was der Bund seit "Insieme" gelernt hat und wogegen sich die Beamten wehren.
 
Früher waren Prüfungen von Bundesprojekten durch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) eine verwaltungsinterne Angelegenheit. Seit die EFK ihre Prüfberichte publiziert, so sagt uns sein langjähriger Insider, leuchten in den Ämtern die Warnleuchten rot, wenn sich die EFK ankündigt.
 
Seit 1. Januar hat die EFK erweiterte Aufgaben, da sie im Rahmen des Finanzkontrollgesetzes zusätzlich zu den Finanzkommissionen der Räte auch die Geschäftsprüfungskommissionen informiert. Damit bleiben die Finanzen zwar ein Aspekt der Prüfungen, aber die Arbeit entwickelt sich in Richtung einer Geschäftsprüfung. Damit wächst auch der Druck auf die Verwaltung, auch was grosse IT-Projekte betrifft.
Michel Huissoud, Direktor der EFK, weiss vielleicht besser als jeder andere, was bei IKT-Schlüsselprojekten gut läuft, und was nicht. Im ausführlichen Interview zieht er Bilanz und ortet Schwachstellen. Das erste Stichwort ist aus Informatiksicht logisch: Insieme.
 
Inside-it.ch: In der Öffentlichkeit gilt "Insieme" als Tiefpunkt unter den IT-Projekten des Bundes. Für Sie auch?
 
Michel Huissoud: Für mich war Insieme ein Start. Es war vielleicht auch ein Tiefpunkt, aber es war vor allem der Moment, als man Handlungsbedarf erkannte. Seither ging es meines Erachtens bergauf.
 
Seither wurde Hermes angepasst, es wurden IKT-Schlüsselprojekte definiert und Sie haben mit der EFK auch häufiger Prüfungen durchgeführt. Wurden aus heutiger Sicht die richtigen Massnahmen getroffen?
 
Michel Huissoud: Es gab viele Massnahmen auf Stufe Bundesrat und auf Stufe Parlament. Dass die EFK nun auch die GPK informieren muss, ist die aktuellste dieser Massnahmen. Ich denke, man hat das richtige Fazit gezogen. Die wichtigsten IT-Projekte geniessen nun Aufmerksamkeit im Parlament und bei den Departementschefs. Mindestens Grossprojekte und das Projektmanagement sind besser unter Kontrolle. Man hat auch den Mut gehabt, ein Projekt abzubrechen, weil es noch nicht reif war oder weil man sah, dass es nicht optimal läuft. Der Zoll war ein solches Beispiel bis man jetzt "DaziT" lanciert hat. Das hätte es früher wahrscheinlich kaum gegeben. Die neue Transparenz hat eine positive Wirkung.
 
Widmen wir uns der Ebene IKT-Schlüsselprojekte. Die EFK hat einen Bericht veröffentlicht, der Schlüsselprojekte verglich und Mängel feststellte. Im Bericht steht, zu oft fehle das Qualitäts- und Risikomanagement. Man sei zu optimistisch. Was meinen Sie damit?
 
Michel Huissoud: Im Risikomanagement treffen wir auf das Problem, wie offensiv wollen ein Projektleiter und ein Auftraggeber mit Risiken im Projekt umgehen. Die Funktion darf keine Alibifunktionen sein, sie muss ehrlich sein. Natürlich hat man die Tendenz zu Zweckoptimismus in der Projektleitung und das ist auch nicht schlecht an sich. Aber tendenziell sehen wir eher Risiken, die unterbewertet sind. Damit trifft man vielleicht eine Massnahme zu spät.
 
Sie haben 2016 auch Führungsschwächen bei den Auftraggebern konstatiert, aber das bessere sich. Gilt diese Aussage noch?
 
Michel Huissoud: Das ist so, man sieht dies beispielsweise bei einem Projektabbruch. Und man hat vielenorts erkannt, dass ein IT-Projekt nicht nur ein Technologieprojekt ist, sondern auch ein Change-Projekt. Das bedeutet, der Auftraggeber muss sicherstellen, dass auch das Business im Projekt mitmacht. Und der Auftraggeber ist besser in der Lage, dies sicherzustellen als der Projektleiter.
 
Bei Grossprojekten sieht man bei Grossbanken zwei unterschiedliche Philosophien, wenn es um die Erneuerung alter IT und die Digitalisierung geht: Entweder man ersetzt das alte Kernbankensystem komplett, aber dann in zwei oder drei Jahren wie bei Raiffeisen. Andere Grossbanken ersetzen schrittweise Teil für Teil nach einem Businessplan. Sie halten einen "Big Bang" für zu riskant und wollen auf Neuentwicklungen reagieren können. Es gibt beim Bund hingegen immer noch riesige Projekte wie Fiscal-IT oder DaziT, die zehn Jahre oder länger dauern.
 
Michel Huissoud: Man muss zwischen Fiscal-IT und DaziT unterscheiden. Bei der Steuerverwaltung ging es darum, die bestehenden Geschäftsprozesse in eine neue Technologie zu migrieren. Man hat die Geschäftsprozesse zwar in Frage gestellt, aber nicht radikal. Ein Beispiel war, dass weiterhin viel in ein Programm zum Scanning von Formularen investiert wird. Man ging noch davon aus, der Steuerpflichtige würde weiterhin Formulare einreichen und arbeitet nicht zuerst online. Man bietet ein Portal, aber es bleibt die Möglichkeit mit Formularen zu arbeiten. Entsprechend muss man den Medienbruch vom Papier in die Anwendung mit Scanning überbrücken.
 
Bei DaziT ist man von den ursprünglichen Absichten abgekommen und heute ist DaziT als Transformationsprojekt gedacht. DaziT wählt den Ansatz, so wenig Formulare wie möglich zu bieten und stattdessen alles Notwendige für die Online-Erfassung. Dazu muss man die heutigen Geschäftsprozesse kritisch analysieren und definieren, wie ein Geschäftsprozess mit der neuen Technologie aussehen kann. Ich glaube, das ist ein wesentlicher Unterschied.
 
Wir sehen in anderen Bereichen beim Bund noch die Tendenz, die Geschäftsprozesse nicht in Frage zu stellen. Man arbeitet so wie seit Jahrzehnten und will die Prozesse einfach mit neuer Technologie fortführen. Darin liegt die Chance, da jetzt die Amtsdirektoren eine viel aktivere Rolle im Projekt einnehmen. Denn sie haben die Kompetenz, auch in Geschäftsprozessen etwas zu ändern. Vielleicht muss man auch ein Gesetz, Verordnungen oder Weisungen ändern. Wir machen 2018 eine Prüfung von DaziT und wir werden sehen, wo die Zollverwaltung steht.
 
Aber auch dieses Projekt kostet wieder viel, fast 400 Millionen Franken und es dauert acht Jahre. In acht oder zehn Jahren wird es neue Technologien geben, neue Player, neue Regulatorien, die Kostentreiber sein können. Müsste man nicht sagen, ein IKT-Schlüsselprojekt ist in zwei Jahren abzuschliessen?
 
Michel Huissoud: Das wäre viel schöner, da bin ich mit Ihnen einverstanden, dann hätte man tatsächlich nicht das Problem, dass während der Projektlaufzeit die Technologie wechselt. Die lange Projektdauer ist ein Problem für uns. Die Schwierigkeiten beginnen im Beschaffungsverfahren am Anfang. Das Risiko einer Beschwerde macht vieles unplanbar und eine Beschwerde kann ein Projekt um fast eineinhalb Jahre verzögern, wie das Beispiel Gever mit der Beschwerde von Fabasoft gezeigt hat. Es gibt bei WTO-Verfahren aber nicht viele Auswege. Ein Wunsch aller, auch der Finanzkontrolle, wäre, den Schwellenwert zu erhöhen, denn 240'000 Franken sind viel zu tief. Für schweizerische Verhältnisse sollte man sie auf eine Million erhöhen. Aber laut Seco wäre ein Alleingang der Schweiz nicht umsetzbar, weil Schweizer Firmen dann bei Ausschreibungen im Ausland Nachteile erhalten könnten. Ich glaube das nicht und ich bin nicht sicher, ob man die Frage abschliessend geprüft hat.
 
Das andere Problem ist die aufschiebende Wirkung bei einer Beschwerde. Diese könnte man auch in Frage stellen und einfach weiterarbeiten lassen. Erhält der Beschaffende später ein negatives Urteil, muss er Schadenersatz bezahlen, aber alle unterschriebenen Verträge bleiben gültig. Die Zeit für eine solche Anpassung des Bundesgesetzes über das öffentliche Beschaffungswesen wäre günstig, aber niemand will diese Heilige Kuh angreifen.
 
Kommen wir zu departementsübergreifenden Projekten. Ich sehe bei Unified Communications und beim Standard-Arbeitsplatz eine gewisse Standardisierung. Aber viel mehr scheint nicht möglich. Gibt es hier nicht noch viel Potential?
 
Michel Huissoud: So schlecht ist es auch nicht: Vor noch 20 Jahren gab es mindestens drei Personalsysteme in der Bundesverwaltung. Heute haben wir ein einziges System für alle sieben Departemente. Es geht in Richtung Vereinheitlichung und das ist sehr positiv. Aber es braucht leider zuviel Zeit. Ein Grund dafür ist, dass eigentlich niemand das Sagen hat. Bei der Einführung eines neuen Finanzsystems auf Stufe Bund hat beispielsweise das Finanzdepartement nur eine Stimme von sieben.
 
Wo sehen Sie Potential zu Standardisierungen?
 
Michel Huissoud: Es gibt vor allem bei Geschäftsprozessen noch Potential. Ein Beispiel wäre das Inkasso. Bei Betreibungen und im Inkassowesen haben wir heute zum Glück eine Tendenz, die Aufgaben zu zentralisieren. Ein anderes Beispiel sind Subventionen. Es gibt mindestens 20 Ämter, die Subventionen auszahlen. Wir haben 20 unterschiedliche Spezialgesetze, wer Subventionen erhält, aber der Workflow zur Auszahlung ist identisch und diesen könnte man standardisieren. Anschliessend könnte man eine Software suchen, welche viele Fachapplikationen ersetzen könnte, die mehr oder minder das Gleiche machen.
 
Haben Sie einmal ausgerechnet, was eine Standardisierung finanziell oder in Mannjahren bringen würde?
 
Michel Huissoud: Nein, aber ich bin sicher man könnte sparen. Die Finanzkontrolle ist keine Beratungsfirma. Was vielleicht beim Bund heute fehlt, ist ein Amt, das die Beratungsrolle hätte. Wir hatten vor Jahrzehnten ein Bundesamt für Organisation BFO, welches die Aufgabe hatte zu prüfen, was man anders organisieren könnte, ohne in der Materie etwas zu ändern. Aber es gibt heute kein Amt oder Organ, welches die Aufgabe hätte, über amtsübergreifende Vereinheitlichung nachzudenken. Das ISB hat sie teilweise, aber arbeitet primär im Auftrag und kann nicht selbständig solche Initiativen lancieren.
 
Ist heute niemand dafür zuständig, abgesehen von Weisungskompetenzen, ein Inventar zu erstellen, wo Potential zu Standardisierung wäre?

Michel Huissoud: Der erste Schritt zur Vereinheitlichung wäre, die Ist-Architektur der wichtigsten Fachapplikationen zu inventarisieren. Diese Darstellung der Applikationslandschaft gibt es nicht. Und die Departemente wehren sich seit zwei Jahren dagegen. Weil es nicht vorwärtsgeht, haben wir dem Bundesrat eine Empfehlung gemacht. Das ISB kann nicht für eine Prozess-Architektur Bund sorgen, weil die Departemente nicht damit einverstanden sind.
 
Gibt es denn gute Gründe, sich dagegen zu wehren?
 
Michel Huissoud: Es gibt eine Angst, dass durch die Zentralisierung, alles träge und bürokratisch würde, dass ein Bürokratiemonster entstehen könnte. Ich kann mir das nur so erklären. Die Departemente folgen der Philosophie "small is beautiful" und können nach ihren Bedürfnissen ihre Applikationen weiterentwickeln, statt einen zentralen Applikationsverantwortlichen überzeugen zu müssen, dass sie eine neue Funktionalität brauchen. Das hat auch Vorteile im Sinne von Flexibilität und Geschwindigkeit in der Weiterentwicklung.
 
Ich teile diese Befürchtungen aber nicht, und es gibt auch Stimmen aus Bundesämtern, die sagen, warum ist es an mir, irgendein Dokumentenmanagement-System zu entwickeln? Warum kriege ich das nicht fixfertig und zentral getestet? Das ist doch angenehmer und ich als Amtsdirektor muss nicht das Rad immer wieder neu erfinden.
 
Wenn der Service des BBL und anderer Querschnittsämter gut ist, dann wird er geschätzt und nachgefragt. Es gibt auch Beispiele, bei denen die Leistungen nicht so gut oder zu teuer sind. Wenn die Leistungen von Leistungserbringern verglichen mit dem Markt zu teuer sind, dann gibt es Widerstand. Wenn es Widerstand gibt, dann ist der Bundesrat der nächste gemeinsame Nenner. Ich habe grosses Verständnis dafür, dass der Bundesrat viel anderes zu tun hat, als die Verwaltung operativ zu führen. Aber de facto kümmert er sich heute um viele Details. Die Alternative wäre, dass die Querschnittsämter mehr Macht erhalten würden.
 
Oder müsste man stattdessen sagen wie Estland, wir stellen einen CIO Bund an?

Michel Huissoud: Ein CIO ist nur ein Teil der Lösung. Er könnte die Führung der verschiedenen IKT-Leistungserbringer übernehmen und für den Betrieb der Informatik und vielleicht noch die Wartung der Fachapplikationen zuständig sein. Die Querschnittsämter müssen aber die Hoheit über ihre Aufgaben behalten. Es geht um Liegenschaften, HR, die ganze Beschaffung oder die Finanzen. Hier geht es primär um Supportprozesse und Supportapplikationen beispielsweise im SAP-Bereich. Die Verantwortung für diese Prozesse müssen auf jeden Fall bei den Spezialisten der Querschnittsämter bleiben.
 
Ein Modell könnte man aus dem Spital ableiten: Ich denke an einem Spitaldirektor, der für die Infrastruktur zuständig ist und Professoren, die für das Medizinische zuständig sind. Dann hätten wir einen Verwaltungsdirektor und die Ämter könnten sich auf ihre Kernaufgaben konzentrieren. Es fehlt nicht primär ein CIO, sondern, dass die Ämter ihre Kernprozesse und Businessprozesse besser kennen und beherrschen müssen. Es fehlen Businessanalysten.
 
Die Steuerverwaltung baut diese Funktionen mit Fiscal-IT auf. Fachleute, die den ganzen Steuerprozess kennen und mitreden können, wie die IT diese Businessprozesse unterstützen kann. Vor der Reorganisation der Bundesverwaltung und der Zentralisierung der Informatiker mit "Nove-IT" 2003 gab es diese Analysten in der Steuerverwaltung. Mit Nove-IT verliessen alle Informatiker die Steuerverwaltung und es blieben nur noch Steuerexperten. Dies war auch ein Problem bei Insieme. Ich glaube, genau diese wichtige Funktion zwischen dem Fachmann und dem Programmierer, der zwischen beiden übersetzt, fehlt heute.
 
Man hat mit "Nove-IT" gedacht, dass man alle Informatiker zusammenlegen kann und der Bund erzielte auch Skaleneffekte, Vereinfachungen und Standardisierungen. Man hat geglaubt, dass der Leistungserbringer BIT genug Kenntnisse hat, um die Fachapplikationen zu pflegen, ohne dass die Fachämter etwas von IT verstehen müssen. Ich glaube nicht, dass das funktioniert.
 
Noch komplexer ist, das habe ich bei Ihrer Prüfung der IV-Rechnungen erfahren, die Fragmentierung zwischen Departementen, Bundesämtern und Kantonen, die linke Hand weiss nicht, was die rechte tut. Ist dies ein Einzelfall oder ist das symptomatisch für das Funktionieren der Digitalisierung in der Schweiz?
 
Michel Huissoud: Dies ist wahrscheinlich eines der krassesten historisch gewachsenen Beispiele. Jenseits von Estland und seiner trivialen jungen zentralisierten Verwaltung ohne Kantone (lacht). Wir haben zwei Departemente involviert, mehrere Ämter, 26 Kantone und "compenswiss" mit einem Verwaltungsrat in Genf und ausserhalb der Bundesrechnung angesiedelt. Zwar gibt es auf Papier ein Weisungssystem, aber dieses ist nicht verbindlich, weil die Kantone eine gewisse Autonomie haben. Das eigentliche Problem ist, dass niemand führt.
 
Gibt es irgendwelche Überlegungen in die Richtung, die Führung zu verstärken?
 
Michel Huissoud: Kaum. Ich glaube man hat vergessen, dass IT nur eine Lösung sein kann, wenn das Organisatorische oder das Prozessdesign klar ist. Dafür müssen die Topkader bereit sein, entweder selber wirklich zu führen oder die Führung inklusive Weisungsrecht zu delegieren.
 
Wie unterstützen Sie dies?
 
Michel Huissoud: Die EFK hat Empfehlungen in dieser Richtung gemacht und ich habe eine Kerze angezündet. Hoffentlich reagiert die Bundesverwaltung vor der Krise. (Interview: Marcel Gamma)