Schlüsselprojekt des BIT ist geprägt von seiner Vorgeschichte

Das Programm "Netzwerkarchitektur Bund" des BIT scheint auf gutem Wege. Wären da nicht die Risiken, so die EFK.
 
Die Vorgeschichte eines Projektes oder Programmes ist manchmal interessant, weil darin das Scheitern schon begründet sein kann. Umso interessanter ist der Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zum Schlüsselprojekt "Umsetzung der neuen Netzwerkarchitektur Bund" (UNB). Die EFK hat das 138-Millionen-Programm des Bundesamts für Informatik und Telekommunikation (BIT) erstmals geprüft.
 
Die Vorgeschichte beginnt 2009, in einer grauen Vorzeit, wenn man von Routern und Switches spricht, von Rechenzentren, von technischen Möglichkeiten und deren Kosten. Und um die geht es, um Netzwerkkomponenten, Lifecycle-Management und externe Datenkommunikations-Dienste.
 
Zwischen 2009 und 2014 liefen bereits diverse Vorhaben, welche das BIT 2014 im Programm UNB zusammenfasste und neue Projekte in Angriff nahm. Zu berücksichtigen gilt es bei diesem Thema auch das Milliardenprojekt der Armee, welche unter anderem eigene Rechenzentren bauen will.
 
Ende 2015 erhielten der Bundesrat und die Finanzdelegation der Räte einen Statusbericht. Das BIT meldete Status "gelb" und dies stabil. Alle Teilbereiche, also Ergebnis, Kosten, Termine und Personal, waren laut BIT als "gelb" einzustufen. Ein Statusbericht, den die EFK zwar für nur bedingt verlässlich hält, aber Beunruhigung ist keine herauszulesen.
 
BIT hat fast den Überblick
Wo stand man, knapp sechs Monate später, in diesem Programm mit seinen zehn Projekten? Das Urteil der EFK ist differenziert ausgefallen, je nach Aspekt kritisch, verständnisvoll oder lobend.
 
In diesem Puzzle sei es dem BIT gelungen, verschiedene Netzwerk-Projekte operativ zusammenzuführen, lobt die EFK. Zudem gehe das BIT in einer Weise vor, welche die technischen und betrieblichen Risiken möglichst klein halte.
 
Dass das BIT es geschafft hat, unter diesen Voraussetzungen auf oberer Stufe den Überblick zu halten, ist nicht selbstverständlich in der Beschaffung des Bundes.
Auch ist es für die EFK denkbar, dass der Abschlusstermin 2019 haltbar sei, obwohl einige Teilprojekte, speziell wegen Rekursen, im Rückstand seien.
 
Drei Aspekte hält die EFK für das Gelingen des UNB für zentral: erstens Kosteneffizienz, zweitens die Wirtschaftlichkeit über den gesamten Lifecycle und drittens, dass heute produktive Netzwerk-Komponenten rechtzeitig ersetzt werden können.
 
Damit das auch klappt, sind gute Planung, Berücksichtigung von Abhängigkeiten und Wirtschaftlichkeitsberechnungen zwingend nötig. Und hier gibt es manches zu verbessern.
 
"Gesamtsicht fehlt"
Die Programmplanung sei ungenügend, so die EFK. Sie berücksichtige zentrale Lieferobjekte zu wenig. Schon bedenklicher klingt: "Das Programm UNB kann nicht nachvollziehen, wie die Lieferobjekte innerhalb und zwischen den Projekten zeitlich und inhaltlich voneinander abhängen".
 
Das Puzzle aus Router und Switches, Datentransport-Projekten, R2-lnterconnet oder auch der Ausstieg aus langfristigen Glasfaser-Verträgen bleibt bis zu einem gewissen Grad Stückwerk.
 
Es fehlen der EFK sowohl die gewünschte Transparenz, als auch die Sicherheit, dass die Aussagen verlässlich sind.
 
Doch halte das BIT die Risiken möglichst klein, weil bekannte und eingeführte Technologien zum Einsatz kommen sollen und die Umsetzung über die etablierten Geschäftsprozesse erfolge, lobt die EFK.
 
"Kosten weit über den Verpflichtungskredit hinaus"
Daraus ergibt sich die Folgefrage: Ist das Programm zeitlich und kostenmässig gut unterwegs? Zeitlich womöglich ja, aber finanziell nicht, das zeigt der EFK-Bericht. Man habe es versäumt, die Uralt-Berechnungen von 2009 je wieder anzuschauen: "Es fehlt eine Erfolgskontrolle", das BIT habe die Wirtschaftlichkeitsberechnung nie mehr überprüft, obwohl dies "im schnelllebigen Telekommunikationsmarkt wichtig" sei.
 
Man hat Projekte ausgeschrieben, Verträge unterzeichnet und weitergemacht. Nun stellt die EFK die wichtigsten Zuschläge tabellarisch dar und analysiert sie. Das Total des Beschaffungsvolumens ist eingeschwärzt im EFK-Bericht. Dies sei aus Sicherheitsgründen erfolgt, so die Präzisierung auf Nachfrage von inside-it.ch.
 
Aber manches kann man auch selbst nachrechnen. Einen grossen Projektbrocken erhielt die Swisscom. Nämlich den Zuschlag im Projekt "Beschaffung Layer-2-Dienste" - also die Erschliessung und die Versorgung mit Managed Carrier-Ethernet-Diensten sowie optischen Diensten an Standorten in der ganzen Schweiz - über 230 Millionen für ein Teillos. Ein weiteres ist wegen Rekurses hängig. Zudem erhielt Swisscom für "TK-Dienstleistungen" einen Zuschlag über weitere 11,5 Millionen.
 
Connectis erhielt den Zuschlag über 80,5 Millionen für Router und Switches und Migrationsarbeiten.
 
Der Zuschlag an Cablex über 5,1 Millionen für "Field Support Partner" ist ebenso rechtskräftig. Einzelne UNB-Beschaffungen sind erst in Planung oder ausgeschrieben.
 
Zusammengezählt ergäbe dies ein mögliches Beschaffungsvolumen von mindestens 339 Millionen für das Programm und die nun inkludierten Projekte, die über andere Quellen finanziert werden. Der initiale Verpflichtungskredit für das Programm betrug aber nur 138 Millionen.
 
"Dies geht weit über den geplanten Verpflichtungskredit UNB hinaus", stellt die EFK zum einen fest. Zum andern präzisiert man: "Diese Differenz ergibt sich grösstenteils aus den betrieblichen Leistungen, welche das BIT über Optionen bis ins Jahr 2026 abrufen kann."
 
339 Millionen, da dürfte manchem der Adrenalin-Pegel rasch steigen, doch die EFK schreibt: "Diese Situation erklärt sich, wie die Programmstruktur selbst, aus der Vorgeschichte."
 
Man kann also nicht einfach "Über Budget!" schreien, auch wenn unklar bleibt, ob die eingeschwärzten Summen nun 50, 100 oder 150 Millionen Franken oder noch höher sind.
 
Die EFK empfiehlt in dieser Situation, die finanzielle Planung im Programm UNB zu überarbeiten, um Transparenz und Verlässlichkeit zu ermöglichen, was das BIT auch zusagt.
 
Gut zu wissen: Zwar sind die Gesamtkosten bei diesen langen Fristen schwer zu errechnen, aber an den Beschaffungsverfahren gebe es nichts zu mäkeln. Die EFK hält fest, sie seien sinnvoll gewesen.
 
Risiken von Verzögerungen
Eine weitere Frage, die die EFK zu beantworten sucht, lautet: Besteht ein wirksames Risiko-Management? Eine bessere Gesamtsicht, künftig nach Hermes zu arbeiten, verfeinerte Planung und eine bessere, vor allem zusammenhängende Dokumentation könnte das Risikomanagement verbessern.
 
Das ist auch dem BIT klar.
 
Zu den wichtigen Risiken zählen der mögliche Einsatz neuer Technologien, die speziell im Projekt "RZ VBS / Bund 2020" zu Warnungen Anlass geben. In diesem Projekt steht Software-Defined-Network-Technologie zur Debatte: soll sie in den neuen Rechenzentren eingesetzt werden? Eine Studie von VBS und BIT soll die nötigen Entscheidungsgrundlagen liefern.
 
Aber neue Technologien können Verzögerungen zur Folge haben, und UNB muss hier nachbessern: Man müsse "insbesondere die zeitlichen Abhängigkeiten mit den betroffenen Beschaffungsverfahren im Auge behalten. Der Projektstrukturplan soll das lösen."
 
Ein weiteres relevantes Risiko sind zwei hängige Rekurse, welche bislang schon zu Verzögerungen geführt haben. In diesem Kontext nimmt die EFK nicht explizit, aber wohl implizt die Beschaffer in Schutz und berücksichtigt das Beschaffungsrecht der öffentlichen Hand. Dieses unterscheidet sich wegen der Rekursrechte wesentlich von der Privatwirtschaft. So wagen wir die Prognose, dass die hängigen Rekurse zu weiteren Verzögerungen und Kostensteigerungen führen dürften.
 
Das BIT widerspricht keiner Empfehlung der EFK und will diese wo immer sinnvoll und möglich auch umsetzen.
 
Fazit: Die EFK hält das Programm unter den gegebenen Umständen aktuell für nicht gefährdet. Fazit 2: Wieder einmal sei festgehalten, dass kürzere Projektdauer in jeder Hinsicht helfen würden. (Marcel Gamma)